Красные линии — существующие, изменяемые и вновь образуемые.

1. Определение понятия.

10-го октября 2013 года было принято постановление Правительства РФ о федеральной целевой программе на 2014-19-й годы, посвященной развитию системы государственного кадастра, получившей рабочее название «Дорожная карта». В составе этой программы подготавливаются и изменения в Градостроительный кодекс. Среди них – предложение об изменении определения понятия «Красная линия».

Новое предлагаемое определение: «красные линии — линии, обозначающие границы территорий общего пользования». Не трудно заметить, что это вовсе не изменение, а просто упрощение существующего определения. Но не зря в народе говорят: «Простота хуже воровства».

Так же в народе есть представление о том, что в основе каждого многосложного механизма, всякой сложной разветвленной конструкции находится некая изначальная деталька, болтик или просто спица, назначение которой многие уже и не помнят, считают лишней и даже мешающей. Но удаление или замена ее приводит к тому, что вся конструкция неожиданно рассыпается, впадает в ступор или вместо производства полезных вещей начинает сеять вокруг себя разрушения и хаос. Вот такой деталькой в конструкции градостроительного регулирования и является Красная линия. Удалите красные линии с планов города, и пропадут вообще все возможности как-либо регулировать или контролировать градостроительный процесс, или даже хотя бы просто вести осознанное наблюдение за ним – можно будет только холодеть от ужаса, видя разгул множащегося хаоса. При этом это и самый основной инструмент градостроительного планирования – без нее оно невозможно, как, например, управление оркестром без дирижера.

Сразу скажу – в 2004 году в редакции действующего Градостроительного кодекса мы неосторожно заменили эту детальку. В Градостроительном кодексе 1998 года она определялась как «границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях». Это было законодательное закрепление определения этого понятия, существовавшего с самого начала его появления в России, т.е. со времен Петра I. Но с 2004 года оно стала определяться в целом как «граница территорий общего пользования». Казалось бы изменение не столь уж радикальное, ведь улицы, проезды и площади – это тоже территории общего пользования. Однако, как говорят в народе: «Всякая щука рыба, но не всякая рыба щука» – не все территории общего пользования являются улицами и площадями, и не все они по своей природе нуждаются в закреплении красными линиями.

Для начала надо бы вспомнить, что однозначного понятия «Территории общего пользования», не смотря на то, что оно имеет свое определение в Градостроительном кодексе, на деле у нас нет. Главным определителем этого понятия является то, что этими территориями беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Но ведь неограниченный круг лиц неограниченно пользуется вообще всей территорией, кроме той, которая специально именно против этого ограждена. В том числе, и дикой землей, и пустырями в городе, земельными участками частных магазинов, которые даже специально завлекают к себе этот неограниченный круг лиц. Но по градостроительному смыслу этого понятия все это не территории общего пользования. Да и вообще, говоря об «общем пользовании», в контексте градоустройства следует иметь в виду не территории вообще, а конкретные градостроительные объекты намеренно созданные внутри городской ткани на специально и осознанно выделенных для них земельных участках, специально удержанных из оборота и частного интереса для того, чтобы жители города могли ими беспрепятственно пользоваться, например, для перемещения по городу или для отдыха. Среди таковых, именно специально созданных, и улицы, и совершенно рядовые внутриквартальные проезды, и городские парки, и внутриквартальные сады. А вот пустыри – это объекты не созданные специально, а возникшие от бесхозяйственности и по недоразумению, и на время, пока это недоразумение не пройдет. Однако все они – и те, и эти, на практике растворяются в океане всей прочей территории, которая у нас зачем-то называется «Территорией общего пользования» просто потому, что на ней не выделено ни чьего земельного участка. Так что на практике «Территория общего пользования» у нас это в основном синоним дикой земли, т.е. земли, еще никак не освоенной, не нашедшей или потерявшей своего хозяина, или оставшейся без него по причудливому недомыслию землеустроителей – просто белые пятна в нашей земельной экономике со случайными прожилками улиц, площадей и парков.

Когда-то ученик спросил Платона: что есть человек? Тот ответил: двуногое без перьев. Тогда ученик ощипал петуха и принес Платону, сказав: вот человек! Эта притча демонстрирует то, насколько важно определять понятие по его сущности, а не по внешним признакам.

Суть объекта общего пользования в градостроительстве – это не просто возможность всякого пользоваться тем, что ничье или плохо ограждено, а, прежде всего – нечто конкретное, что создано специально для пользования всяким гражданином – потому что на основании ответственного осознания общество сделало вывод о том, что этот объект для него (для всего городского сообщества) необходим именно в качестве объекта общего пользования.

Суть красной линии, введенной в практику нашего градостроительства Петром I, состоит в том, чтобы в ходе градостроительного планирования в первоочередном порядке выделять основные каркасные элементы градостроительной структуры как проявление сознательного ответственного разума в распоряжении городской территорией. Такими каркасными элементами планировочной структуры территории города являются улично-дорожная сеть и кварталы, образующиеся в ячейках этой сети. В качестве Красных линий эти территории получают границы, которые защищают их от всяких планировочных инициатив и вызываемого ими броуновского движения среди других элементов планировки, таких, как внутриквартальные земельные участки.

Границы внутриквартальных земельных участков, без сомнения, также отличаются хроноустойчивостью, так что сильно броуновского движения мы не наблюдаем и среди них. Но их личная хроноустойчивость не носит того значения для планировочной судьбы города, какое имеет устойчивость планировки улично-дорожной сети. Поэтому городское сообщество может допустить возможность изменения границ земельных участков внутри кварталов хоть каждый день, но не может допустить того, чтобы при этих маневрах они выезжали на территорию улицы, искажая этим ее планировку. Они могут меняться, но исключительно внутри территории квартала, в незыблемых внешних границах его территории, так же как каша может сколь угодно бурно бурлить, не выходя за стенки кастрюли. Суть красной линии, которая является границей между улицей и территорией квартала, состоит именно в этой броне, сдерживающей всё внутреннее планировочное бурление внутри внешней оболочки, невозмутимо не меняющей форму. Будучи границей, красная линия является суперграницей, значительно более строгой и твердой границей, чем граница рядового земельного участка. Граница между рядовыми земельными участками – это предмет, как правило, двусторонних отношений между их собственниками; красная линия – это предмет интереса сразу всего городского сообщества.

Но так было раньше, все 300 лет до 2004 года, когда было введено новое определение красной линии, как линии, теперь ограничивающей вообще все, какие бы ни были территории общего пользования. Так как и улица, и примыкающий к ней внутриквартальный сад одинаково называются «территорией общего пользования», они сливаются в единую территорию общего пользования, уже без границы между ними. И эта единая территория общего пользования по многочисленным протокам перетекает, не встречая препятствия, с улицы вовнутрь квартала и обратно. И красная линия, как линия, ограничивающая не улицу или территорию квартала, а именно территорию общего пользования, перестает играть роль границы и квартала, и улицы. В итоге буквальное слепое следование кодексовскому определению красной линии приводит к тому, что реальная планировочная структура городской территории прекращает отражаться в начертаниях красных линий, и вообще исчезает из градостроительных данных.

При этом декларируется будто бы все то же броненосное свойство красной линии: она устанавливается в соответствии с проектом планировки, т.е. в первоочередном порядке по отношению к границам земельных участков, которые устанавливаются на основе проектов межевания – следующей за проектом планировки стадии проектирования. Но все ли такие территории по своей природе нуждаются в такой броне? Внутриквартальные проезды, сады и другие объекты общего пользования вполне могут менять свою и планировку, и даже местоположение в ходе полного или частичного перемежевания территории квартала. Более того, даже признавая их первостепенность по отношению к другим земельным участкам квартала, их границы (по жизни) проектировщики устанавливают в процессе «притирки» с границами этих других земельных участков, т.е. в процессе проекта межевания территории квартала, и вместе с ними при необходимости легко меняют.

Итак, налицо то, что красные линии улиц и кварталов отличаются от внутриквартальных красных линий сущностью своей роли в построении планировочной структуры города. Сведение их в единую категорию под наименованием одного понятия было ошибкой. Нахождение внутриквартальной красной линии на одной доске с красной линией улиц делает ее саму излишне жесткой, а красную линию улицы напротив, разжижает. При этом есть сомнение, что внутриквартальные красные линии вообще нужны системе нашего градорегулирования – внутриквартальная территория общего пользования нуждается в защите той же степени, что и граница земельного участка, например, детского сада – земельного участка объекта местного значения, и не более.

Уж если уточнять определение понятия «Красная линия» в Градостроительном кодексе, то с учетом этого необходимого возвращения красной линии ее исходного значения – линии, формирующей улично-дорожную сеть и территории кварталов.

2. Разновидности красных линий

Итак, красная линия является разновидностью границ. По своей природе она родственна границе земельного участка, но юридически значительно более сильна чем та, и разграничивает не земельные участки, а целые территории, которые состоят из этих участков, организует размещение этих участков на территории. Выше уже сказано, что красная линия является также одним из самых главных инструментов градостроительного регулирования и проектирования, именно этим инструментом устанавливается планировочная композиция территории, планировочные и во многом пространственные характеристики улиц и других открытых городских пространств. Иными словами, это не только юридические границы, закрепляющие планировочную реальность, но также и линии, отображающие планируемые преобразования этой реальности.

Современное определение красной линии, которое предполагается упростить, включает в себя слова о том, что красные линии бывают «существующие» и «планируемые». Это важные слова, которые нельзя потерять. Напротив, необходимо еще определеннее установить, что в качестве «Действующих» красные линии различаются на «Существующие» и «Планируемые».

Смысл существующих, как мне кажется, мы разъяснили. Однако следует признать, что в предыдущую социалистическую эпоху государственной собственности на землю он был не так уж важен. Тогда, не было целого пласта сегодняшних процедурных проблем с установлением границ земельных участков. Да и вообще красная линия в те времена была более «линией градостроительного регулирования», чем границей, имеющей значение в имущественных вопросах. Ее информационное значение полностью исчерпывалось теми проектными планами, которые были ими закреплены. На «существующие» и «проектные» красные линии делились лишь на сугубо техническом разбивочном чертеже. А в итоговых материалах документации по планировке существующие красные линии, если и отображались, то лишь те, которые включались в новую проектную композицию красных линий вместе с проектными. Но от них не отличались ничем. Все вместе они отображали только планируемую реальность. Поэтому по инерции в общем сознании сохраняется отношение к красным линиям именно как к линиям градостроительного планирования, т.е. планируемым, а не существующим.

Но отношение отношением, понимание пониманием, а в официальных материалах учета красных линий возникают картины, немыслимые ранее, подобные следующей:

redlines

На этом рисунке приходится наблюдать «столкновение» существующих и проектных красных линий в одном из городов России. На рисунке проектные линии чуть толще существующих, но в той официальной информационной системе, из которой взят этот пример, они абсолютно одинаковы. И независимо от того, считать ли их всех вместе «существующими» или «планируемыми», отображают они какую-то парадоксальную реальность – и не существующую, и не планируемую. И каким образом эти линии использовать в практических целей, совершенно неясно.

Здесь важно пояснить: на территорию существующей застройки подготовлена документация по планировке, которая предлагает в будущем замещение участков садоводства более современной застройкой, строительство новых улиц, которыми территория будет разделена на новые кварталы. На сеть существующих красных линий легли новые красные линии, проредив их собой, будто подравняв парикмахерской машинкой.

Сложность ситуации состоит в том, что планы строительства этих новых улиц еще очень туманны. А планы замещения садоводства новой застройкой пока вообще воспринимаются фантастикой. Тем не менее, эти улицы городу нужны независимо от того, будет ли садоводство замещено новой застройкой, или нет. При этом с некоторой вероятностью одна из этих улиц может возникнуть в опережающем порядке, другая с той же вероятностью может не возникнуть никогда.

Такая ситуация вполне обычна в судьбах утвержденной документации по планировке территории, которые в силу превратностей реальных градостроительных процессов воплощаются в натуре, как правило, не целиком, а в большей или меньшей степени частично. Так что часть красных линий, будучи нереализованными, надолго, иногда не несколько десятилетий, зависает в информационных системах, уже полностью утратив всякую актуальность. В советское время это было не столь уж и страшно, так как пользовались информацией этих систем лишь сами авторы этих линий – градостроительные проектировщики, которым относительно каждой из них все было ясно. Сегодня, с возвращением в нашу жизнь земельных участков красные линии стали востребованы широкими слоями населения, и всякая не по делу болтающаяся в информационной системе красная линия реально портит жизнь всем – и владельцам недвижимости, и кадастровым органам и градостроительной администрации, вводя всех в заблуждения и беспочвенные конфликты друг с другом – до тех пор, пока кто-то не проявит волю и не отменит ее.

Новацией в нашей жизни стало то, что у бывших пользователей недвижимости, появились права на то, чтобы стать собственниками этой недвижимости и развивать ее. И красная линия, которая рассекает эту недвижимость из предмета пассивного любопытства, чем она была раньше, стала предметом очень и очень болезненного интереса. Мгновенно и в полный рост встал вопрос о практических последствиях установления красной линии. Но действующее законодательство ясного ответа на него пока не дает. Одно дело, если вчера утвердили проект планировки с прорезкой через застройку новой улицы, а сегодня уже готовят документы на выкуп земельных участков, разрабатывают проект этой улицы, предусмотрели деньги в бюджете на ее строительство и компенсацию за изымаемую недвижимость, и завтра эта улица совершенно точно будет введена в эксплуатацию. И совсем другое, если утвердили проект, в котором решение о строительстве такой улицы является неким перспективным или просто побочным решением, и никаких планов по его реализации никто не демонстрирует. Напуганное население бросается ставить на кадастровый учет свои земельные участки, его встречают словом «Нельзя!», ибо участки пересечены красной линией, вступившей в законную силу в результате утверждения проекта. Но, главное, в чем эта законная сила заключается, нигде толком не сказано, и противоречивые мнения об этом заполняют поля брани бурлящего разными интересами общества. А ведь речь идет не только о возможности кадастрового учета недвижимости, но и о планах ее развития, использования, оборота, залога в ипотеке, наследования и т.д. и т.п. Ведь красная линия, за которой кроме истории перипетий причудливых градостроительных предположений ничего нет, накладывает на тронутую ею недвижимость печать безысходной неполноценности, натурального проклятия – если за красной линией стоят реальные планы строительства, владелец недвижимости может рассчитывать на компенсацию в виде другой недвижимости, но если за ней не стоит ничего, собственник недвижимости не может ни развивать ее, ни продать, т.к. такая полунедвижимость никому не нужна – он вынужден застыть со своей недвижимостью в той позе, в какой застала свалившаяся на нее красная линия, и только корчить свое лицо мимикой невыразимого страдания.

Здесь уместно обратиться к историческим аналогам. В книге О.П. Бертинского «Устав Строительный» с комментариями, издания 1902 года, среди прочих разбирается вопрос о правах на недвижимость, по которой прошлись планируемые линии улиц. В том числе упоминается следующий случай, специально рассмотренный Правительствующим Сенатом и ставший юридическим прецедентом: «По жалобе на постановление одного губ. присутствия о воспрещении просительнице построить лавку на принадлежащем ей в городе месте, Прав. Сенат, приняв во внимание 1): что хотя место, где дозволено управою построить лавочку, и должно, по утвержденному гор. плану, отойти под переулок, но переулок этот не может быть немедленно устроен, ибо на месте его находятся крепостные участки частных лиц, кои прежде устройства переулка, должны быть выкуплены в собственность города установленным порядком, на что город не имеет еще средств; 2) что просительница, ходатайствуя о дозволении ей построить на принадлежащем ей крепостном месте лавочку, дала управе подписку, по коей обязалась, при проведении на том месте переулка, лавочку эту сломать не требуя за сломку никакого вознаграждения; и 3) что неразрешение губ. присутствием, при таких условиях, ходатайства просительницы о дозволений той построить лавочку равносильно стеснению ее в праве распоряжения принадлежащим ей местом и при том без всякой пользы для города — признал данное управою и думою разрешение на устройство лавочки правильным. (Ук. Сен. 5 февраля 1873 г. № 6063)». Из другого определения Правительствующего Сената (от 27.04.1893 г. № 3528) следует что «Владельцам мест, предназначенных по городскому плану под улицы, площади и другие общественные надобности, не может быть воспрещено застраивать оные, пока город не сделает распоряжения об отчуждении их на законном основании. Поэтому недопущение постройки потому лишь, что данное место предназначено по утвержденному на город плану под улицу, для проведения коей он должен предварительно выкупить земли, состоящие в частном владении, было бы стеснением прав владельца, и притом не ограниченным никаким сроком». В 1900-м году Гражданский Департамент (№16), разъяснил: «Городские планы выдаются известному городу не для регулирования имущественных отношений города к другим лицам или установлениям, а для введения в распланировании улиц, площадей и других общих мест пользования, известного благообразного или вообще более совершенного, нежели в прежних городских поселениях, устройства и вида городской территории и для соблюдения условий техническо-строительного свойства, а потому этот план не может служить каким бы то ни было доказательством прав города на земли, в таком плане указанные, как бы эти земли названы не были, т.е. садами ли, площадями ли и проч.». То есть, общий порядок реагирования на проектную красную линию был установлен следующий: сама по себе красная линия, оставаясь не реализованной, т.е. проектной, служит лишь иллюстрацией намерений преобразования планировки территорий, никак не стесняя собой прав на недвижимость, которую пересекает. Юридическая возможность города изымать у собственников недвижимости эти права возникает только с момента, когда город совершит известные процедурные шаги к началу реализации планов этих преобразований. Так что если красной линии не суждено материализоваться, то есть из планируемой превратиться в существующую, то она никак не сможет оказаться палкой в колесе устойчивого развития недвижимости.

Как видим, в этих цитатах обозначены вопросы, встающие и перед современными собственниками недвижимости. Только эти вопросы тем законодателем были рассмотрены, и на них были сформулированы ответы – чего пока не наблюдается у нас: нет не только ответов, но и в нужном месте (перед законодателем) поставленных вопросов. Тем не менее, рано или поздно эти ответы должны быть вписаны в законы. И будут вписаны, примерно в тех же формулах, в каких они были даны полтора столетия назад. И эти формулы показывают: есть настоящая существенная разница между красными линиями существующими и планируемыми. Ибо совершенно различны правовые последствия от наличия существующей красной линии и красной линии планируемой. И различия эти объективны. Следовательно, нельзя в определении понятия «Красная линия» Градостроительного кодекса потерять слова о том, что эти линии бывают как существующие, так и планируемые. Наоборот – это обстоятельство надо не только усилить, но и указать с какого момента «Планируемая» красная линия становится «Существующей». И указав это, установить какие правовые последствия для владельцев недвижимости возникают от пересечения их недвижимости той или иной красной линией.

Но вернемся к вышеприведенному примеру, изображенному на рисунке, в котором в официальной информационной системе смешались существующие и проектные красные линии. Как было сказано, весьма вероятно, что одна из планируемых улиц будет построена в близком, хотя еще и не установленном будущем, а планы строительства другой скрываются в туманной перспективе – там же, где и планы по тотальной смене застройки территории между этими улицами. Ясно, что пока на этой территории сохраняются кварталы садоводческих участков, будут сохраняться и красные линии, ограничивающие эти кварталы. До тех пор, пока планы по строительству улицы не войдут в стадию реализации, ее красные линии будут оставаться Планируемыми. А Существующие красные линии проездов между кварталами садоводческих участков должны пересекать их, до времени не замечая их. Ибо до того времени они будут нужны для обеспечения нормального хода вещей на территории, на которой никакая перепланировка пока еще не происходит. То есть, Проектные красные линии не должны отменять Существующих красных линий до тех пор, пока реально не начнется строительство новой планировки. Слава Богу, теперь, когда их можно хранить в разных информационных слоях, а не на одном листе чертежа, как в прежние времена, в этом нет никаких технических затруднений.

Поскольку строительство первоочередной улицы предполагается в качестве диагональной прорезки сквозь застроенную и распланированную территорию, это нарушит планировку некоторых существующих садоводческих кварталов, но не уничтожит их. Эти кварталы, хотя и с частичными изъянами, повреждениями, останутся. Конечно, можно обрывки улиц, обломки кварталов и культяпки земельных участков оставить без внимания, бросить достаивать как есть до тех будущих времен, когда на эту территорию придет инвестор, чтобы выкупить все участки, срезать все дома и заборы ножом бульдозера и построить новый рай. Но если это надолго, оставлять до тех времен территорию в состоянии разрухи неразумно и безответственно. Как минимум надо осуществить регенерацию нарушенной планировки, хотя бы минимальными средствами – вывести обрывки проездов на новую улицу, или устроить разворотные площадки в образовавшихся тупиках, «слепить» из остатков земельных участков новые. Однако, глядя на нынешнюю картину красных линий, представленных на рисунке, никаких попыток «поженить» существующую планировку с ожидаемой после строительства улицы не наблюдается совершенно – иначе мы видели бы проектные красные линии, приводящие существующие проезды в состояние мирного существования с новой улицей. То есть, демонстрируемая в рисунке официальных красных линий планировка явно недоработана.

Теперь поглядим на другую улицу, ту, строительство которой откладывается на неопределенную перспективу. Что собой представляют ее красные линии? Если красные линии первой улицы Проектные, то и этой тоже Проектные. Но только есть проблема демонстрации их на чертеже планировки, да и хранения в информационной системе одинаково Проектными. Это специфическая проблема подготовки документации по планировке территории, рассчитанной на реализацию в несколько очередей, разнесенных целыми периодами времени. На тот момент, когда будет построена первая улица, и потревоженная ею планировка территории будет регенерирована, вторая улица будет оставаться все еще планируемой. Те красные линии, которыми в этот промежуточный момент будет закреплена регенерированная планировка территории с новой построенной улицей, станут Существующим красными линиями. И показать Планируемыми красные линии перспективной улицы труда не составит. Но вот до этого, пока планировка этого промежуточного периода будет оставаться все еще проектной, т.е. именно в той стадии реализации, в какой она и продемонстрирована нынешним рисунком красных линий, мы будем наблюдать такое смешение планируемых красных линий, что никакой непосвященный в тонкости проекта пользователь этих линий, никогда в них не разберется. Это говорит за то, что красные линии перспективной улицы надо представить как нечто отличное от остальных Проектных красных линий, например, как Перспективные красные линии.