Речь идёт о проекте, составленном образованной при Императорском Российском пожарном обществе комиссией по разработке пожарного законодательства и любезно разосланном, между прочим, „учреждениям и лицам, которые могли бы интересоваться им
“.
Хотя столь специальная отрасль законодательства, как пожарный устав, выходит из пределов нашей компетенции, тем не менее некоторые обстоятельства дают нам право высказать свой взгляд как на общее построение, так и по существу отдельных, вкраплённых в проект положений из области строительной и иных, непожарных.
Как известно, в действующем своде законов не содержится особого регламента по части противопожарных мер, но в своё время, а именно в первом издании свода законов (1832 г.), в той группе законоположений XII тома, которая рассматривает вопросы благоустройства, был помещён вслед за уставом строительным и так называемый устав пожарный, перешедший затем с небольшими изменениями в издания 1842 и 1857 г.г.
Как и все прочие отделы свода, этот устав образовался из разновременных повелений и распоряжений; в1857 году он заключал в себе 150 статей, сгруппированных в семь глав:
1) об устройстве пожарной части;
2) о мерах предосторожности от пожаров;
3) о тушении пожаров;
4) о разыскании причин пожара;
5) о вознаграждении убытков (с положением о взаимном страховании строений в казённых поселениях);
6) о наградах п пособиях членам пожарных команд;
7) о взысканиях и наказаниях за несоблюдение предосторожности от пожара и за причинение оного.
Названия глав 1, 3 — 7 в точности отвечают их содержанию, но заголовок главы 2-ой требует пояснений. Под
мерами предосторожности от пожаров разумелись исключительно меры непосредственные, направленные к тому, чтобы, во-1-х, устранить возникновение опасного огня и, во-2-х, дать возможность погасить его в самом начале. Поэтому здесь предписывалось: с огнём обращаться осторожно, устраивать в достаточном числе колодцы, держать на чердаках кадки с водою и швабры при них, содержать в порядке печи и очаги, осторожно пользоваться ими, своевременно очищать дымовые трубы, хранить с осмотрительностью легковоспламеняющиеся вещества, лесной материал и дрова; осторожно разогревать самовары, не курить на улицах и площадях, не стрелять из ружей и пистолетов, не пускать фейерверков и т. под. Никаких указаний по части противопожарного
устройства зданий в этой главе не содержалось, так как, по весьма понятным причинам, такие указания были отнесены к содержанию устава строительного, на который и была сделана прямая ссылка в ст. 28, „на сей конец сочинённой“.
Удовлетворял ли этот пожарный устав своему назначению, судить не берёмся; но так или иначе, он действовал слишком полстолетия и во всяком случае был хорош уже тем, что во всех своих частях касался единственно вопросов пожарного дела и не входил в рассмотрение предметов ему чуждых; впрочем, это было общее качество всех законодательных работ старого времени: строгая классификация стояла на первом месте.
Дальнейшая судьба устава необычайна. В связи с реформами 60-х годов стали неизбежными некоторые изменения в своде законов, которые не могли не коснуться и этого устава; одни его положения оказались теперь неудобоисполнимыми, другие утратили силу; появились новые узаконения. А так как особого органа, ведавшего пожарную часть, не существовало, министерству же внутренних дел было совершенно безразлично, куда попадут эти новые законы, то и оказалось, что эти последние, вместе с некоторой группой сохранившихся прежних, были разнесены по соответствующим местам свода, и уже в 1886 году в новом издании XII -го тома от пожарного устава остался один только след в виде „указателя статей, отменённых, исключённых и перенесённых“. Таким образом действующее в настоящее время законодательство по пожарной части представляет ряд отрывочных, несвязанных между собою и весьма немногочисленных постановлений, разбросанных по отдельным томам свода законов.
Между тем в течение последних десятилетий особенно ярко стали обнаруживаться недочёты в постановке пожарного благоустройства, и потому наблюдаются усилия, особенно со стороны общественных организаций, прийти на помощь этому заброшенному делу; однако отсутствие целесообразного законодательства сильно тормозит хорошие начинания в этой области. Императорское Российское пожарное общество давно уже обратило внимание на столь несообразное положение, но лишь в недавнее время ему удалось, благодаря неустанной энергии руководителей, не только взять в свои руки инициативу разработки законопроекта, но и получить для этой цели от правительства материальную поддержку в сумме 10 тысяч рублей — случай беспримерный в летописях нашего законодательства: нередко даже учреждения правительственные не умеют добиться хотя бы скромных ассигнований на подобные надобности.
И, нужно сказать, комиссия под председательством сенатора М. А. Остроградского, которой было поручено составление законопроекта, в течение самого короткого времени (с февраля 1913 г. по март 1916 г.) блестяще справилась со своей задачей. Благодаря планомерности работ, в результате получилось законченное целое, стройное в своей системе, ясное в порядке и вразумительное в изложении, — плод строго научного творчества.
Проект распадается на три части:1; общее управление пожарным делом в Империи и надзор за состоянием пожарных органов;
2) меры предосторожности от пожаров;
3) устройство пожаротушения в городах и селениях и местного надзора за пожарной безопасностью.
Как принято, нормы, касающийся управления, поставлены во главе проекта, но „при теоретическом выяснении общих оснований управления“ комиссия отнесла эту часть к концу, совершенно правильно соображая, что „функции общего надзора естественно определяются внутреннею постановкою того дела, за которым устанавливается самый надзор“.
Такой приём работы удержал комиссию от возможных увлечений и излишеств в построении схемы надзора и тем доказал свою практичность. Кажется, дело простое, машина рассчитывается и строится после того, как выяснена вся совокупность предстоящей ей работы, а вот подите-ка убедите в этом наши обычные совещания, пересматривающие и сочиняющие разные, уставы и положения; у них на первом месте устройство управления, его органы, состав, права и обязанности, а главное штаты и штаты; обсуждению этих предметов посвящается вся бодрость мысли и энергии, и только жалкие остатки утомлённого внимания приходятся на долю вопросов по существу дела. Направь комиссия пожарного общества свои работы по этой торной дороге — возможно, что в первых главах проекта мы нашли бы учреждение, если не министерства, то „главного управления домоохранения“, или что-нибудь в этом роде; да едва ли был бы закончен и самый проект в целом, так как много труда и времени понадобилось бы на измышление соответствующих функций для разнообразных отделов управления и на отвоевание подходящих материалов от других ведомств, к чему, за неимением иных средств восполнить пробелы, стали, как известно, прибегать новейшие „спасатели“ нашего благополучия.
Следуя порядку, принятому комиссией, рассмотрим отдельные части проекта.
О мерах предосторожности от пожаров говорится во второй главе, состоящей из пяти отделений (ст. 11 — 27), но никаких конкретных требований, направленных к предупреждению возможности возникновения и распространения пожаров, в этих статьях не содержится. Подобные требования, по мнению комиссии, „разделяемому — как сказано в объяснительной записке — и современными законодательствами, и государственною наукою, не могут служить предметом общего законодательства; такие требования чрезвычайно растяжимы, а потому их следует приспособлять к условиям места, времени и данной среды; поэтому задачей общего закона может служить, с одной стороны, установление авторитетных инстанций, которым могло бы быть вверено издание подобных правил, а с другой - определение самого порядка и условий издания и надзора за их выполнением. Предоставив земским и городским управлениям издавать обязательные постановления по этим предметам, законодательство наше пошло по такому именно пути“. Но этим соображениям комиссия, отказавшись от „искания в данном вопросе существенно новых путей” и озабочиваясь лишь дальнейшим развитием указанных начал, сводит все содержание второй главы к установлению „авторитетных инстанции”, издающих обязательные постановления о мерах предосторожности от пожаров, и к Определению порядка и условии деятельности этих инстанции.
Усвоенный комиссией образ действий не кажется нам вполне обоснованным. Прежде всего по коренному вопросу. Где, когда и кем так уж бесповоротно установлено это разделение предписаний положительного права на эти две категории: норм законодательных и норм указных? по каким признакам можно безошибочно относить нормы к той или иной категории? в чём, наконец, гарантия, что при таком способе все общее законодательство по данной отрасли не сведётся к ряду декларативных изъявлений, а право существенных велений и ограничений не перейдёт в руки случайных по составу коллегий, если и призванных к деятельности общим голосом, то к деятельности хозяйственной, но не законодательной? правда, такое разделение в недавнее время стало общим местом в большинстве наших законодательных совещаний, но, думается нам, вовсе не потому, что оно является общепризнанным приобретением государственной науки, а потому, что избавляет от затраты вдумчивого и кропотливого труда на исследование существа дела. Такое исследование немыслимо без широких концепций, без глубокого знания технической стороны вопроса, наконец, без умения исчерпывающим образом выяснить его содержание; в то же время нет ничего проще, как переложить свои законодательные полномочия на те или иные органы. Ещё менее доказательна ссылка на примеры современных законодательств. Если в этом случае имеются в виду такие групповые государства, как Германия, Австрия или Швейцария, то, конечно, там содержание общего закона не исчерпывает всех требований поданному вопросу, и широкое право развития его перелагается на законодательные инстанции союзных единиц; эти же последние оставляют весьма мало для указной деятельности органов администрации и самоуправления, при чём эта деятельность их всегда ограничена тесным кругом вполне определенных вопросов, имеющих действительно одно лишь местное значение. Английскому и с.-американскому законодательству присуще стремление построить управление на определенных писаных правилах и оставить как можно меньше места административному усмотрению, следствием чего является даже некоторая мелочность в построении норм. При всём том, предоставляя ведомствам полномочие издавать временные правила, затрагивающие частные интересы, законодатель принимает меры для предварительной оценки проектов таких правил; это хотя и влечёт за собою отсрочки и неудобства, но за то является целесообразной задержкой для недостаточно обдуманного издания обязательных постановлений. Во Франции законодатель вообще старается осветить и обосновать в законе главные принципы существа дела; он не отводит перечислению множества частных случаев такого внимания, как это делают английский и с.-американский парламенты; однако за последнее время и во Франции начинает проявляться тенденция входить во всевозможные подробности, которые доселе доверялись исполнительной власти.
Подробный разбор этого вопроса завёл бы нас слишком далеко; но и сказанное убеждает, что ни теория, ни практика законодательства не только не устанавливают точки зрения, на которой стояла комиссия, но напротив, в значительной степени расшатывают те соображения, по которым она с такою лёгкостью уступила неизвестному будущему свои полномочия.
Наконец, нельзя не спросить себя, как будут использованы в наших условиях жизни те „бланковые” полномочия, которыми столь широко снабжены по проекту органы местного самоуправления; говорим: широко, ибо предполагаем, что действие сохранившихся в разных местах свода законов правил о мерах предосторожности от пожаров должно быть отменено *), а тогда в общем законе останется от них одно белое место, и, следовательно, указная деятельность земских и городских управлений получит неограниченный простор, так как статья 19-я проекта, требующая, чтобы обязательные постановления не противоречили существующим законам, не получит применения за отсутствием таких законов. Правда, в ст. 18, 23, 24, 25 и 27 сделан перечень тех предметов, по которым могут быть издаваемы обязательные постановления; в числе этих предметов встречаются и такие, которые действующими законами уже регламентированы, но, во-первых, таких немного, а, во-вторых, как увидим ниже, из числа их некоторые необходимо исключить.
_____________________
*) Сама комиссия признает их пережитком старых порядков, не получивших затем нового развития и утратившим всякое практическое значение (стр. 19).
Г. Б.Таким образом перед местными управлениями открывается широкое поле ничем не стеснённой законодательной деятельности. К чему может привести эта последняя, можно судить по многолетнему опыту применения ст. 108 гор. полож. в области строительной. Несмотря на то. что круг предметов, подлежащих, в силу этой статьи, регламентации в порядке обязательных постановлений, издаваемых местными органами, весьма ограничен, мы видим, что и в этих узких пределах задача разрешается не всегда удовлетворительно: выбор предметов часто не соответствует закону, постановления нередко без надобности стесняют обывателей, изложение неясно, а в технической части иногда и вовсе непонятно; терминология сбивчива. Все эти недочёты легко объясняются в большинстве случаев тем, что личный состав городских управлений определяется условиями, не имеющими ничего общего с задачами хотя бы скромного законодательствования, а также и недостатком технических сил; немалое значение следует приписать также и невысокому, сравнительно, уровню культурных потребностей местного населения. Естественно, что составляемые в этих условиях обязательные постановления остаются иногда неизданными, иногда же, спустя некоторое время по опубликовании, коренным образом изменяются и даже вовсе отменяются. Такой оборот в конце концов подрывает авторитет органов самоуправления, вызывает нарекания на местную и высшую, администрацию п во всяком случае ведёт к неизбежному замешательству. Если так обстоит дело с обязательными постановлениями по нескольким несложным вопросам строительного порядка, то что же будет, когда оно коснётся всех мероприятий, какие возможны в целях предотвращения пожаров? И если теперь уже практика сената и м-ва вн. дел изобилует случаями отмены неудовлетворительных постановлений, то со введением в действие рассматриваемой главы проекта следует ожидать чрезмерного развития деятельности обоих учреждений в указанном направлении.
Возражая таким образом против отводимой проектом местным управлениям роли в деле издания обязательных постановлений о мерах предосторожности от пожаров, мы в особенности должны настаивать, как замечено выше, на исключении из перечней всех указаний, касающихся
устройства строений и сооружений всякого рода, горнозаводских разработок и промыслов, средств передвижения, осветительных, электротехнических и газопроводных сооружений, складов, водопроводов и водохранилищ всякого рода и подъездов к водным пространствам, а также порядка изготовления, хранения перевозки и продажи взрывчатых веществ (ст. 18); касающихся
расположения фабричных и горнозаводских строении и сооружений» складочных помещений,
высоты и
размеров строений и сооружений (ст. 23), расположения станционных и других построек, железнодорожных, а также находящихся вблизи линий (ст. 24); устройства судов и их сооружения (ст. 25), изготовления взрывчатых и легковоспламеняющихся веществ (ст. 27) и т. под. Правила по всем этим вопросам могут быть, конечно, предметом только общего законодательства, и можно с уверенностью сказать, что ни одно земство, ни одно городское общественное управление не взяло бы на себя обязанности составления их даже не в столь подавляющем количестве; местной администрации в лице губернаторов (ст. 16) такая задача тоже была бы не под силу; министерства же, каждое в пределах своего ведомства, предпочтут, если окажется нужным, проектировать общий закон по тому или иному из перечисленных вопросов.
Трудно возразить что-либо против остальных пунктов "перечней, данных в указанных статьях; пусть они останутся предметами обязательных постановлений, но тогда необходимо дать в самом законе хотя бы немногие руководящие указания общего свойства, которые могли бы ограничивать излишнее усердие местных управлений. Позволим себе указать на одно желательное дополнение противопожарных мер. Здесь ли, в пожарном уставе, или в уставе о промышленности непременно нужно ввести ограничительные правила о порядке производства и продажи всякого рода хозяйственных приспособлений, для действия коих применяются столь распространённые и вместе с тем опасные вещества, как спирт, керосин, бензин и т. под. Все эти „спиртовки”, „керосинки”, „бензинки” и даже обыкновенные лампы, большею частью немецкого производства, в тысячах случаев являются причиной пожаров только потому, что они плохо приспособлены к употреблению в обычных условиях домашнего обихода. Либо они чрезмерно легковесны и опрокидываются при малейшем толчке, либо части их так плохо пригнаны, что делается возможным просачивание горючей жидкости; то резервуары недостаточно отдалены от горелок, то наполнительные отверстия ставятся рядом с горелками; все это легко приводит к неожиданному воспламенению и пожарам. Мы прямо указываем на появившиеся не так давно спиртовые лампы с опрокинутым пламенем, которые должны быть признаны, в нынешней их конструкции, безусловно опасными в пожарном отношении. И что же? Весь этот арсенал взрывчатых приспособлений беспрепятственно распространяется по городам и весям и опустошает их огнём. Между тем современная техника располагает всеми средствами для того, чтобы сделать указанные предметы совершенно безопасными даже при небрежном пользовании ими. Мы знаем, что в настоящее время подъёмные машины устраиваются так, что пользование ими возможно только тогда, когда все части находятся в правильном и безопасном для окружающих взаимном расположении; малейшая неисправность какой-либо части останавливает пользование и даже закрывает доступ в кабину; иные подъёмники не допускаются. Казалось бы, что и по отношению к опасным приборам хозяйственного обихода должны быть предъявлены подобные же требования; повысится их стоимость, но она быстро окупится сохранённым от огня имуществом. Такая мера лучше многих других послужила бы к предотвращению пожарной опасности, но само собой разумеется, что всесторонняя разработка её должна быть предметом закона, а не обязательных постановлений.
Общие положения о порядке составления, рассмотрения и издания обязательных постановлений разработаны чрезвычайно обстоятельно. Ст. 14, требующая предварительного опубликования во всеобщее сведение проектов общих обязательных постановлений, представляет весьма ценное нововведение, так как даёт возможность большому кругу лиц и учреждений внести в дело свой опыт и оградить частные интересы. Мы не видим причины, которая препятствовала бы распространить тот же порядок и на постановления местные. Вообще же статьи 11 — 17 могли бы быть прекрасным развитием действующих правил о составлении и издании обязательных постановлений, почему их и нужно бы поместить не в пожарном или каком-либо ином уставе и во всяком случае не повторять их во всех подобных уставах, а раз и навсегда отнести к более общей части свода законов, например к главе „о законах“ (т. I, ч. I, гл. IX), или к учреждению министерств и общему губернскому.
Устройству пожаротушения в городах и селениях и местного надзора за пожарной безопасностью посвящены гл. III, IV и V проекта, содержание коих даёт исчерпывающую систему практической организации дела. Само собою разумеется, что эта последняя, хотя и подчинена известным общим руководящим основаниям, но не могла быть проектирована одинаково для городов и сельских местностей: скученность населения, значительное скопление различного рода ценностей и повышенная степень связанной с пожарами опасности для жизни обывателей вызывали надобность в предъявлении к устройству пожарного дела в городах (III) более строгих требований, нежели в селениях (гл. IV). Но и для городов устройство пожарной части не предполагается однородное, а вводится система более сложная и вместе с тем допускающая известное приспособление к местным средствам и условиям; с этою целью города делятся на два класса, а эти последние на разряды. Признаком для этих подразделений взята численность населения, с которою, как известно, в тесной связи находятся культурные, финансовые и пожарные условия города. „Всякие другие признаки, говорится в пояснительной записке, которые могли бы в данном случае иметь известное значение, как строительные условия, ценность имущества, городской бюджет и т. под., являлись бы, очевидно, менее определенными и удовлетворительными в качестве основания для классификаций”. Трудно возразить что-либо против этого: хотя сам по себе признак населённости и представляется весьма неустойчивым, но в зависимость от него ставится в данном случае не что иное, как организация живых сил, которая легко может быть по надобности развиваема и дополняема без ущерба делу.
Проект намечает разряды:
I
Города с населением
свыше 50 тысяч
II
Города с населением
от 25 до 50 тысяч
III
Города с населением
от 10 до 25 тысяч
IV
Города с населением
от 5 до 10 тысяч
V
Города с населением
менее 5 тысяч
Что касается типов организаций пожаротушения, то главным из них являются профессиональные пожарные команды, вербуемые путём найма с зачислением высшего их состава на государственную службу, причём обзаведение такими командами допускается по, проекту только в том случае, если у данного города имеется возможность поставить как личный состав, так и пожарное оборудование наилучшим образом; этим путём достигается то, что пожарные команды будут представлять действительное орудие борьбы с огнём, а не одну нарядную видимость, как это не редко бывает. Однако для городов первого класса (1 и 2 разр.) устройство профессиональных пожарных команд обязательно, почему предусматривается также и участие государственного казначейства в расходах городов по этой части. В тех случаях, когда городам II кл. (3 - 5 разр.) окажется не по силам устройство такого рода, им предоставляется организовать пожарную защиту иными способами, из которых на первом месте стоит устройство добровольных пожарных обществ, которые живут и действуют при обязательном участии и материальном содействии городских общественных управлении. Наконец, в тех городах 11 класса, которые не сочли бы возможным обзавестись ни удовлетворяющею нормальным требованиям пожарною командою, ни благоустроенным добровольным пожарным обществом, предполагается установить пожарную повинность. К этой последней привлекается мужское население города в возрасте 21 — 55 лет, а добровольное участие разрешается юношам от 17 лет. На ряду с личною повинностью вводится и повинность, материальная, которая состоит в поставке упряжных лошадей, или внесение особых выкупных платежей по такому расчёту, чтобы при большом числе лиц, желающих воспользоваться правом выкупа, могли образоваться со временем достаточные средства для содержания хотя бы небольшой пожарной команды.
Для заведывания делом борьбы с пожарами в селениях и уездах учреждаются пожарные попечительства; наиболее же общею формою пожаротушительных мероприятий намечается пожарная повинность, которая устанавливается в каждом случае (ст. 116) постановлениями губернских земских собраний с утверждения м-ва вн. дел и которая по существу сходна с вышеописанной.
Остаётся сказать несколько слов о главе I, которая, как уже было замечено, хотя и поставлена во принятому обычаю в начале проекта, но по своему содержанию является построением, непосредственно вытекающим из самого существа задач, разрешаемых прочими частями проекта. В этой главе изложена система общего управления пожарным делом в Империи и надзора за состоянием пожарных организаций. Высшее руководство и надзор принадлежат министру внутренних дел; делопроизводство сосредоточено в главном управлении по делам местного хозяйства по отделу страхования и противопожарных мер. Надзор за пожарной частью на местах возлагается на губернское начальство. Существенным нововведением является институт губернских пожарных инспекторов, на обязанности коих лежит производство ревизий пожарной части в городах. И в этом случае комиссия Императорского Российского пожарного общества остаётся верной своему принципу и не создаёт новых учреждений: инспекторские обязанности вручаются старшим чинам строительных отделений губернских правлений. Эти чины — губернский инженер или архитектор — носят звание пожарного инспектора во время отправления этой специальной должности и получают особое вознаграждение (600 руб. в год), сверх суточных при разъездах. В градоначальствах в роли инспекторов намечены состоящие при градоначальниках инженеры и архитекторы с дополнительным содержанием в 240 р. в год.
Не можем не обратить внимания на одну подробность статьи 1-й: министр внутренних дел издаёт в согласии с установленными в законе правилами и
в развитие их обязательные постановления о мерах предосторожности от пожаров, а равно и инструкции местным учреждениям относительно устройства борьбы с огнём. Формула „в развитие их“ (т. е. правил закона) положительно недопустима; до сего времени она ещё не получила места в нашем своде законов, но было уже немало попыток сделать подобный шаг к неопределённому и ничем не стеснённому расширению указных прав общественных управлений или, как здесь, высших административных органов. Ведь нельзя не видеть, что подобное расширение прав этих органов равносильно передаче им законодательных полномочий, ибо в развитие действующих правил закона на основании такого права может быть издано любое ограничительное постановление. Желательно ли это?
Маленький недосмотр: глава первая озаглавлена „положения общие”, между тем других подразделений в ней нет; очевидно, следовало поставить заглавие, отвечающее содержанию главы по существу, а именно: „общее управление пожарным делом в Империи”, как это и намечено в объяснительной записке (стр. 18).
О приложенной к проекту тетрадке с перечнем „изменений уголовных узаконений, относящихся к борьбе с пожарами” предоставляем высказаться специалистам.
Г. Барановский.
