Журнал «Зодчий» № 27-30 1917, июль.
В № 17—18 „Зодчаго” помещена статья Г. В. Барановского, „Строительное управление в демократической России”, причём автор, долго работавший в техническо-строительном комитете м-ва вн. дел, излагает свой проект новых учреждений для заведывания всем строительством в новой России.
Долгая служба в прежнем министерстве вн. дел, видимо, не осталась без влияния на автора. Только этим можно объяснить его проект и самую возможность его постановки при настоящих условиях. Ибо для всякого стороннего инженера, не вышедшего из ведомственных недр — мы уверены — такой проект окажется в той же мере неприемлемым, непрактичным и несоответствующим условиям времени, как он представляется и пишущему эти строки.
В самом деле: в настоящее время более чем странно проектировать какие-либо местные органы публично-правового характера для
фактического наблюдения за строительством в городах и губерниях
помимо самоуправлений.Начнём со стороны юридической. И в прежнее время законом было возложено на самоуправления попечение о благоустройстве в районе их компетенции — следовательно, и о строительном благополучии в данной местности. Теперь, при дальнейшем развитии местных самоуправлений и с возвышением их значения, эти функции, очевидно, могут только возрасти и получить более законченную форму. Всякая мысль о их умалении или передаче другим учреждениям явным образом противоречит определившейся тенденции общественного строительства и является просто невероятной практически.
Теперь — с фактической стороны. Кто теперь более всего
связан практически со строительным делом на местах — в городах и уездах? Городские и земские самоуправления. Они имеют в своих районах многочисленные собственные постройки, учреждения, предприятия и соответствующий технический персонал. Они же ведают и частным строительством, так как издают местные строительные законы („обязательные постановления”) и, естественно, наблюдают за их исполнением в частном строительстве. При этом города, особенно большие, ведут более или менее полный надзор за всем строительством, а земства — пока преимущественно в области распланирования селений и соблюдения разных пожарных мер. Хорошо ли они это делали или плохо — это зависело от состава самоуправлений и объёма их прав — обязанностей. Но они все же делали и делают это, имеют в своих районах необходимые специальные органы (архитекторы, районные техники по строит. части, страхов. агенты), тысячи глаз и ушей для наблюдения за этим делом в городах и, особенно, на громадном протяжении уездов; имеют, стало быть, знание местности и населения, навыки и скопленный практический опыт. И
никто, кроме самоуправлений, не имеет ничего этого и не может иметь в равной мере.Прогресс в этом деле, устранение недостатков мыслимо, очевидно, лишь в форме устранения препятствий к совершенствованию этих функций самоуправления.
Дело это тормозилось у них в двух отношениях: во-первых, узко-цензовым характером самого состава самоуправлений; во-вторых, неполнотой их прав и компетенции в этом отношении.
Первое понятно само-собой и падает по мере демократизации всей местной жизни. Второй же тормоз выражался в
одновременном существовании правительственных контрольных учреждений по тому же местному строительству — притом с самым неопределённым ограничением их роли и власти относительно тех же функций самоуправления.
Мы разумеем здесь технические отделения при губернских правлениях м-ва вн. дел. Эти, в высокой степени бесполезные, учреждения прежнего строя имели на бумаге весьма обширные задачи, в том числе и контроль — ни более ни менее, как над всем строительством губернии. В действительности, они ничего не делали в этом отношении, да и не могли делать, ибо, сидя в городской канцелярии, не имели никакой связи с районами, не вели в них никакого собственного строительства, не имели там технических органов, глаз и ушей. Практически этот контроль сводился к утверждению проектов на единичные, крупнейшие здания общественного и фабрично-заводского характера, каковые вообще очень редки, особенно в глуши уездов. Но даже и в этих случаях самое важное в постройке — практическое её выполнение — обычно ускользало от наблюдения казённого контроля из-за отдалённости построек и трудности сообщений с губ. центром.
Так эти инженеры-чиновники и пребывали мирно в своих канцеляриях, далёкие, оторванные от местной жизни уездов.
Когда одно из таких строительных отделений (Московское) было обследовано новыми властями в н. г., оказалось, что серьёзные по заданиям функции его были совершенно ничтожны практически, а при новых условиях и неуместны для него. На специальном совещании инженеров обществ. организаций по этому вопросу было найдено, что, в сущности, только одна строительная функция, простая н ясная, должна быть оставлена у такого правительственного органа при губ. комиссаре: постройка и ремонт зданий м-ва вн. дел (и некот. других ведомств, не имеющих собственных технических организаций). Все остальные функции публично-правового контроля над местным строительством должны принадлежать (по мнению совещания) самоуправлению. Это тем более уместно, что для принятия в необходимых случаях мер предупреждения и пресечения при строительных непорядках в руках самоуправлений будет, согласно новому государственному строю, и необходимая полицейская сила — милиция.
В то же время было определенно выяснено, что роль правительства в этом деле, это -
наблюдение за законностью общих действий самоуправления в данной области — напр., при издании или обязательных постановлений по строительной части. Эти общие действия и местные законы не должны, очевидно, противоречить законам государства и, в частности, Уставу Строительному. Только с точки зрения формальной
законности наблюдение и может сохраниться на местах у правительства в лице губ. комиссара и состоящего при нём технического бюро.
Как видим, эта точка зрения вполне согласуется с общей политической ролью правительства в местных делах при новых условиях: за местной правительственной властью при этом оставляется, как известно, наблюдение только за
законностью действий самоуправления, но не за их
целесообразностью.Таким образом, местная правительственная организация по строительной части может, с приведённой точки зрения, иметь только две задачи: быть органом для постройки и ремонта казённых зданий и органом для консультации при комиссаре по вопросам строительной законности.
Продолжая эту совершенно ясную линию, мы должны заключить, что и орган, объединяющий местные казённые организации по строительной части, т. е. главный строительный орган м-ва вн. дел (теперь это — технич. строител. комитет) — не может иметь иных задач, как только что упомянутые. Он будет заведывать всем строительством министерства, как особого хозяйственного организма, и образует высшую инстанцию для технико-юридической консультации. Все, что было, есть или будет вне этого - станет в противоречие с приведённым принципом и с ясно назревшей практической тенденцией.
Что же, вместо этого проектирует Г. В. Барановский? На наш взгляд — нечто совершенно непонятное и непоследовательное. С одной стороны, он мыслит свои Местные Строительные Советы и Управы
вне самоуправлений и даже
взамен их существовавших и существующих строительно-контрольных функций.
Значит, он
умаляет их функции и значение для местного населения, оставляя им только хозяйственно-строительную деятельность частноправового характера и возлагая высшую инспекторскую власть на правительственное учреждение М. В. Д., хотя бы и с общественным представительством.
Не будем уже говорить, насколько это демократично и насколько соответствует сложившейся общественной конъюнктуре. Поставим другой вопрос: как будут действовать эти учреждения? какая у них будет и — скажем прямо —
может быть связь с местным строительством, особенно уездов? Откуда они возьмут технические органы на местах, знание местного населения, глаза и уши в уездной жизни? Самоуправления все это имеют и будут иметь по существу своего положения среди населения; а эти казённые учреждения - что же, они создадут параллельные организации из сотен техников по сёлам только для „наблюдения"? и будут разъезжать по необозримому простору провинции в поисках частных построек?
Нам кажется несомненным, что
практичность такой организации нисколько не выше её демократичности.
Зато, с другой стороны, в точке зрения автора неожиданно встречаются и через чур демократические взгляды. Знакомясь с составом этих Советов и Управ, вы вдруг замечаете, что это вовсе и не
правительственные учреждения, а скорее общественные, так как члены их избираются (кем и как — осталось неизвестным). Автор даже прямо говорит, что при тех условиях, какие он видит в будущем демократическом строе, вообще никакой правительственной власти на местах в деле благоустройства не может и быть. И однако же эти „общественные" Советы и Управы он называет учреждениями М. В. Д.
Очевидно, существующая область компетенций самоуправлений, в этом деле основанная на существе их задач и уже закреплённая за ними практикой, будет не суживаться, а расти, п завершится тем, что в их руках будет находиться не только собственная строительная деятельность в смысле частноправовом, но и контроль над всем местным строительством на основе публичного права.
Для осуществления последней функции в полном объёме, с устранением в этом деле неуместной казённой конкуренции, в самоуправлениях будут особые органы
строительного контроля, куда войдут представители других строительных отделений самоуправления и, вероятно, специалисты от общественных технических организаций. Орган будет, в лице председателя, ответственным перед управой, действия же управ и самоуправлений в их общих законодательным функциях будут контролироваться правительственной властью в лице комиссара исключительно со стороны законности действий.
Вот простая, но ясная схема построения — не нами придуманная, а назревающая в самой жизни.
Инж. В. Мачинский.
