Никонов Павел Николаевич

В г. Уфе действует Обязательное постановление по строительной части, утверждённое 27 августа 1875 г. и 6 октября 1892 г. По отношению к маломерным участкам в нём содержится следующее правило.
«Возведение разного рода деревянных построек на маломерных местах, имеющих пространства по улице менее 10 саж., безусловно воспрещается. Если дворовое место, заключая в себе пространство по улице не менее 10 саж., вместе с тем в глубину или внутрь квартала, а равно и в задней линии своей имеет в том и другом случае не менее 10 саж., то на подобных местах возведение построек дозволяется с обязательным при том исполнением условия, выраженного в 361 ст. и ч. XII т. Уст. Стр. (по продолжению 1863 года) о соблюдении 4-х саженного разрыва от левой границы двора, считая таковую при выходе со двора на улицу, и — 2-х саженного разрыва от задней границы двора».
В заседании 12 сентября истекшего года Уфимская городская Дума составила проект нового, взамен приведённого постановления о маломерных участках и редактировала его так:
«Возведение разного рода деревянных построек в г. Уфе на маломерных местах, имеющих пространства по улице не менее 8-ми саж., разрешается с обязательным исполнением условия о соблюдении 4-х саженного разрыва от левой границы двора, считая таковую при выходе со двора на улицу, и 2-х саженного разрыва от задней границы двора. Возведение же деревянных построек на маломерных местах, имеющих по улице менее 8-ми саж., безусловно воспрещается».
Об издании в установленном порядке выработанного Обязательного постановления Уфимская городская Управа ходатайствовала перед начальником губернии.
Уфимское губернское по земским и городским делам Присутствие, в заседании 26 октября 1900 года, опираясь на ст. 108 и 110 Городового Положения, § 16 Временных правил по части строительной и циркуляр Министерства Внутренних Дел от 25 апреля 1895 года за № , постановило считать не состоявшимся решение Думы 12 сентября того же года, иначе говоря — отменило это решение, оставив в силе действующее правило, чрезвычайно стеснительное для обывателей и, как увидим ниже, совершенно противозаконное.
Вся рассказанная нами история представляет собою сплошное недоразумение, благодаря которому уфимские обыватели ещё на долгое время останутся ограниченными в своих правах. Возникло это недоразумение на почве неполного знания законов, обнаруженного, как городскою Думою, так и местным начальством. В виду того, что подобное неведение по отношению к законам Российской Империи есть явление в нашем отечестве заурядное, мы считаем нелишним разобрать во всех подробностях настоящий случай и этим путём установить надлежащую точку зрения хотя бы в вопросе о злополучных «маломерных участках».
В Уставе строительном была в своё время статья 403 следующего содержания:
«В Губернских и Уездных городах бедного состояния жителям, владеющим издавна маломерными местами, имеющими по улице менее 10 саж., дозволяется починка ветхих на оных домов; построение же новых дозволяется не иначе, как в случаях совершенно уважительных и необходимых, по ближайшему усмотрению начальников губерний и областей и с соблюдением при постройке на таковых местах деревянных домов установленных правил, а именно, чтобы отделялись один от другого брандмауэрами, и что бы при том в фасаде не было безобразия».
Стеснительность и ненужность этого закона давно уже сознавалась всеми, а устанавливаемый ею порядок «усмотрения» в применении к действительности создавал большие затруднения.
Это обстоятельство привело к тому, что в 1871 году названная статья была, в числе некоторых других, исключена из Свода Законов. Вот справка по этому поводу.
Полное Собр. Зак. 1871 года, 26 апреля, ст. 49412. «Высочайше утверждённое мнение Государственного Совета.
…… I. В Своде Законов сделать следующие изменения и дополнения
1. Ст. 283 — 286, 293, 294, 297, 367 — 373 и 403 Устава Строительного ... из Свода исключить.
……
II. Предоставить Министру Внутренних Дел правила, содержащиеся ныне в ст. 283—286, 293, 294, 297, 367— 373 и 403 Устава Строительного ... разослать в виде постановлений временных Городским Думам всех городов, указав при том, что в городах, где введено в действие Городовое Положение, ... означенные правила имеют действовать впредь до замены постановлениями Дум, изданными на основании сего Положения, а в прочих городах — впредь до издания для них Министерством Внутренних Дел новых по тем же предметам правил».
Содержащиеся в означенных исключённых статьях правила и были разосланы Министерством Внутренних Дел городским Думам всех городов под названием «Временных правил по предметам городского благоустройства и проч.». Эти правила заключают в себе 16 статей; последняя из них целиком повторяет исключённую из Свода Законов статью 403 **).

Прежде, чем идти далее в наших рассуждениях, следует остановиться внимательно на вопросе, какое значение имеют эти «Временные правила» по отношению к действующим узаконениям и местным Обязательным постановлениям по строительной части.
Из текста ст. II Высочайше утверждённого мнения Государственного Совета видно, что эти Временные правила не могут иметь значения закона, ибо содержание их повторяет то, что говорилось в исключённых из Свода Законов статьях, иначе не было бы основания исключать эти последние. Только мудрая осторожность побудила законодателя, исключив эти статьи, сделать из них «Временные правила» и предоставить городским думам *) заменить их соответствующими постановлениями. Заменить, но не повторить их целиком.

Очевидно, законодатель понимал ненужность данных правил, но, не имея возможности создать немедленно взамен их, новые отвечающие современным местным условиям, воздержался от составления общих для всей Империи указаний по тем же вопросам, справедливо полагая, что наиболее целесообразная «замена» их может быть сделана теми, кто лучше знаком с этими условиями. Отсюда следует, что простое повторение той или иной статьи Временных правил, в виде местного Обязательного постановления, вовсе не входило в расчёты законодателя, так как подобное повторение устами подчинённого учреждения едва-ли придало бы этой статье большую авторитетность, а помимо того оно не имело бы никакого смысла. Таким образом, Высочайше утверждённое мнение Государственного Совета всею совокупностью своих суждений подсказывает составителям Обязательных постановлений стеснительность и непригодность Временных правил в главных частях и ожидает замены их правилами новыми, более совершенными и более отвечающими нуждам и интересам городских обывателей.
В частности, говоря о статье 16-ой «Временных правил», повторяющей содержание исключённой ст. 403 Устава Строительного, нужно в особенности иметь в виду всё сказанное, так как, помимо всяких иных соображений, исключение этой статьи было неизбежным, в силу прямого противоречия её с буквальным смыслом ст. 307 Уст. Стр., которая предоставляет городским обывателям «разделять обширные свои места и дворы на части, для продажи порознь, без всякого в том стеснения мерою частей...» и которая оставлена во всём своём значении, как признанная и признаваемая до сего времени целесообразною. Очевидно, таким образом, что простое повторение ст. 16 Временных правил, или, что тоже, исключённой ст. 403, в Обязательных постановлениях носило бы все признаки стремления — Временное правило обратить силою решения Городской Думы в постоянный, хотя бы и местный, закон; иначе говоря — восстановить для данного города силу и значение закона, который отменен Высочайшею властью. Но этого мало. Закон 1871 года **) вовсе не требует, чтобы каждая статья «Временных правил» была непременно заменена соответствующим правилом Обязательного постановления.

По смыслу и по букве этого закона моментом, прекращающим в данном городе действие «Временных правил», ставится не условие такой полной замены «статьи» «статьёю», а самый факт издания Обязательных постановлений в пределах, указанных городовым положением, и в том объёме, какой будет признан для данного города необходимым и достаточным; именно этот факт и без всякого отношения к кругу предметов, затрагиваемых «Временными правилами». Что это так, лучше всего доказывается статьями 108 и 109 Городового Положения.
Ст. 109 перечисляет все предметы, о коих «Думе предоставляется издавать Обязательные для местных жителей постановления», но ни одним словом не упоминает вопроса «о маломерных участках». Отсюда — прямой вывод, что Городским Думам и вовсе не предоставлено права касаться в своих постановлениях этого вопроса.
Ст. 109. гласит: «Составляемые Думою Обязательные постановления не должны ни в чём противоречить существующим законам». И если в настоящее время, за отменой ст. 403 Устава Строительного, не существует закона о маломерных участках, то во всей силе действует закон о праве каждого обывателя дробить свой участок «без всякого стеснения мерою частей», — и вот этому закону не смеют противоречить постановления Городских Дум, даже если бы эти последние и были уполномочены касаться в этих постановлениях вопроса о маломерных участках.
В виду всего сказанного мы полагаем, что Уфимская городская Дума, в стремлении своём идти на встречу интересам города, должна была не останавливаться на полупути, сократив лишь на ⅕ меру незаконного стеснения обывателей, а была обязана искать способов к полному исключению из местных постановлений 1892 года статьи о маломерных участках.
Однако, благодаря незнанию закона, Дума упустила хороший случай обнаружить истинное внимание к нуждам обывателей, а в то же время Губернское по земским и городским делам Присутствие, без законных оснований, опротестовало и то немногое, к чему стремилась Дума, усматривавшая, по неведению, в конечной цели своих стремлений предел возможного облегчения обывателей.
В подтверждение правильности нашего заключения обратимся к практике Правительствующего Сената, напомнив предварительно, что «решения Правительствующего Сената, состоявшиеся по частным делам и заключающие в себе разъяснение того или другого действующего законоположения, имеют целью установить точный разум и смысл последнего для правильного применения закона на практике и, следовательно, по характеру своему и назначению, служат руководством для подчинённых Правительствующему Сенату мест и учреждений при рассмотрении последними дел сходных с теми, по которым состоялись решения Сената...» (определение Правительствующего Сената 25 мая 1895 г. за № 3873).
По интересующему нас вопросу имеется совершенно категорическое решение Сената, разъясняющее, что Обязательное постановление, по коему на маломерных участках дозволяется возведение деревянных построек, при условии соблюдения правил ст. 361 Устава Строительного, вполне законно.
В виду того, что случай, по которому Сенат дал такое заключение, безусловно аналогичен с рассматриваемым случаем Уфимской городской Думы, приводим целиком соответствующую, часть Указа Правительствующего Сената (18 февр. 1899 г., № 1998).

Точно также, в другом, более раннем Указе Правительствующего Сената (? Сент. 1897 г. № 10899) разъясняется» что Обязательные постановления о постройках на маломерных участках, не основанные на ст. 361**) Устава Строительного, незаконны.

Этими двумя Указами Сената вполне подтверждается несостоятельность постановления Уфимского губернского по земским и городским делам Присутствия, от 26 октября 1900 года за № 86.
Наконец, чтобы не оставлять сомнения относительно руководящих взглядов по вопросу о маломерных участках, приведём ещё два отзыва Техническо-Строительного Комитета Министерства Внутренних Дел.
В отзыве 4 июля 1896 г. за № 848 изложено:

В отзыве 12 июня 1896. г. № 721 изложено:

И так мы видим, что вопрос о маломерных участках бесповоротно решён в настоящее время в том смысле, что запрещение застраивать их, при условии соблюдения правил о разрывах, незаконно.
Содержится ли, однако, такое запрещение в тексте исключённой ст. 403 Устава Строительного и в § 16 «Временных Правил»? Несомненно, что безусловного запрещения возводить постройки на маломерных участках в ст. 403 не содержится. О запрещении строить на таких участках каменные здания и речи быть не может, что же касается деревянных, то и в этом случае подобное запрещение противоречило бы смыслу ст. 361 Устава Строительного о разрывах между деревянными постройками. Как видно из приведённых отзывов Техническо-Строительного Комитета, в техническом отношении нельзя найти оснований к подобному запрещению, и нет сомнения, что соображения, подобные тем, какие приводит Комитет, не могли быть неизвестны законодателю, установившему требования ст. 403. Чем же в таком случае можно объяснить появление в своё время этой статьи? Единственно вероятное объяснение таково. Дозволенность деревянных строений длиною в 12 саж., а с другой некоторою прямолинейностью последовавших позже решений, направленных к тому, чтобы избежать злоупотребления. Действительно, владелец маломерного участка, уже в самой его маломерности склонен был усматривать момент, досадно ограничивающий его в праве возвести строение дозволенной длины. Вполне понятно, что это естественное ограничение прав в его глазах представлялось уже достаточным основанием к тому, чтобы не считаться со всякими иными ограничивающими его соображениями, какими представляются требования о разрывах, исполнение коих низводило бы почти до нуля возможность использования данного участка. Легко себе представить, что из этого двойного ограничения возникла идея о сугубой несправедливости, а отсюда и — стремление облегчить тяжесть положения уступкою в требованиях до крайней возможности, т. е. устранением того, что казалось устранимым по крайней мере физически, например, не распространять на такие случаи требования о разрывах. Вопросы права личного ставили выше задач общественного благополучия. Очевидно, так и было до тех пор, пока не возникла идея о пожарной опасности сплошь застроенных кварталов. Затем, когда был издан закон о разрывах между деревянными строениями, — все-таки приходилось мириться с наличной суммой строительных непорядков и изыскивать меры к устранению их на будущее время. Отсюда — запрещение ремонтировать ветхие деревянные постройки на маломерных участках и требование брандмауэров для вновь возводимых на них. При всём том идея о необходимости наибольшей длины строения до того сильно вкоренилась, что до поры до времени и в голову никому не приходило во всей строгости требовать исполнения закона о разрывах в применении и к маломерным участкам.

Г. Б.